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六大新变化!《反洗钱法(修订草案)》解读

前言

6月1日,《中华人民共和国反洗钱法》(下称《反洗钱法》)修改工作已列入全国人大常委会2021年度立法工作计划。央行发布《反洗钱法(修订草案公开征求意见稿)》(下称“草案公开征求意见稿”)向社会公开征求意见。

背景:我国反洗钱认识提升经历过“三级跳”

早期仅仅是狭义地与金融机构联系在一起,认为洗钱损害银行的稳定和公众对银行的信任;中期则意识到洗钱会破坏市场经济活动的公平公正,损害金融机构声誉和正常经营,威胁金融体系的安全稳定,而且成为腐败滋生的温床;在2014年总体国家安全观确立后,我国开始从国家安全战略高度来认识反洗钱问题,并且在顶层进行制度设计。

此次公开征求意见稿是时隔15年之后我国第一次对于相关的法律作出修订,修改的主要内容包含以下六个方面:

  • 进一步明确反洗钱的概念和任务

变化内容:

反洗钱范围有所扩大,明确反洗钱不仅包括预防洗钱犯罪,还包括遏制洗钱相关违法活动。

相关解读:

相关专家指出,从《反洗钱法》修订草案第二条所列出的定义来看,反洗钱的范围已经扩张至所有犯罪,且明确提出“预防和遏制恐怖主义融资活动”也适用该法。

如果对比现行《反洗钱法》可以看到,此前反洗钱定义中仅列举了七类洗钱上游犯罪,包括毒品犯罪、黑社会性质的组织犯罪、恐怖活动犯罪、走私犯罪、贪污贿赂犯罪、破坏金融管理秩序犯罪、金融诈骗犯罪,而全国人大宪法和法律委员会《关于中华人民共和国刑法修正案(十一)(草案)修改情况的汇报》则指出,洗钱罪(《刑法》第一百九十一条)、掩饰、隐瞒犯罪所得、犯罪所得收益罪(《刑法》第三百一十二条)等共同构成了我国洗钱犯罪体系,洗钱犯罪的上游犯罪包含所有犯罪。

相关专家分析,基于“行刑衔接”等原因,新规定不再具体列举上游犯罪类型,而直接明确了反洗钱定义,并强调反洗钱不仅包括预防洗钱犯罪,还包括遏制洗钱相关违法活动。

  • 对接国际反洗钱框架

变化内容:

确定国内认可的高风险地区和国家,高亮“反洗钱合规体系”。

相关解读:

相关专家指出,《征求意见稿》的亮点之一对接了国际标准。本次修法后,很多规定和框架均与国际接轨。本次《反洗钱法修订草案》规定,中国将会指定高风险国家和地区,目前国内金融机构认可的高风险国家和地区有FATF、EAG、APG等国际反洗钱组织指定的国家和地区,并要求中国金融机构采取相应的风险管理措施。

据专家解释,在反洗钱方面,国际社会通常采取打击与预防相结合的‘双剑合璧’机制,简而言之就是‘预防’+‘惩罚’。”一方面是对反洗钱义务主体赋予特定的反洗钱责任,一方面是将洗钱行为犯罪化。反洗钱合规体系不是一个静态的概念,而应该是一个“尽职免责”的激励约束机制。如果义务机构没有尽到应尽义务,就要接受惩罚;反之如果履行了反洗钱的要求,但是最后还是出现了一些问题,就可以适当减轻或豁免处罚。

同时,专家特别强调了《征求意见稿》的第二十四条,即在中华人民共和国境内设立的金融机构及其境外分支机构应当在集团层面建立统一的反洗钱合规体系,国务院反洗钱行政主管部门和国务院有关金融监督管理机构可以根据本法对其实施监督管理。其中,“反洗钱合规体系”被视为一个新亮点。

变化内容:

明确洗钱风险评估职责;强调须履行反洗钱义务的特定非金融机构应当依据行业洗钱风险状况采取相应的反洗钱措施;强调义务机构风险为本反洗钱要求;要求金融机构基于洗钱风险状况建立风险管理措施,基于风险开展客户尽职调查并采取相应措施。

相关解读:

反洗钱监管从规则为本过渡到风险为本是国际共识,也是本次《征求意见稿》修订的主要内容之一。具体来看,一是增加国务院反洗钱行政主管部门开展或者会同有关部门开展国家、行业、义务机构洗钱风险评估,根据风险状况合理配置监管资源,采取适当的风险防控措施。二是强调对义务机构风险为本的反洗钱要求,要求金融机构基于风险状况采取风险管理措施,基于风险开展客户尽职调查并采取相应措施。

专家认为:“风险为本”就是要进行有效的资源的配置,让反洗钱的资源“好钢用在刀刃上”。他表示,风险为本的原则允许各国在FATF要求的框架下,采取更加灵活的措施,以有效地分配资源、实施与风险相适应的预防措施,最大限度地提高有效性。

根据FATF建议,各国应当识别、评估和了解本国的洗钱与恐怖融资风险,并采取相应措施,包括指定某一部门或建立相关机制协调行动以评估风险,配置资源,确保有效降低风险。按照预期,该方法应当作为在反洗钱与反恐怖融资体制内有效配置资源,实施FATF建议要求的风险为本措施的必要基础。

“《征求意见稿》的第十九条、第二十二条、第二十七条、第五十一条等规定了洗钱风险评估的基本要求、开展评估工作和法律责任等,这充分表明洗钱风险评估的重要性。对高风险的地方,要多配置资源,以确保其反洗钱与反恐怖融资体系能充分解决这些风险;各国可以决定在特定情况下,允许对某些FATF建议采取简化的措施。”相关专家分析。

变化内容:

明确特定非金融机构在从事特定业务时,应当参照金融机构的相关要求履行反洗钱义务;明确金融机构、特定非金融机构以外的单位和个人应当配合客户尽职调查和反洗钱调查、依法履行巨额现金收付申报等反洗钱要求;增加反洗钱特别预防措施要求。扩大调查主体和范围,将反洗钱调查主体扩展至国务院反洗钱行政主管部门设区的市一级派出机构,将特定非金融机构等纳入调查范围。(关于特定非金融机构的反洗钱监管,在《中国人民银行办公厅关于加强特定非金融机构反洗钱监管工作的通知》(银办发[2018]120号)、《国务院办公厅关于完善反洗钱、反恐怖融资、反逃税监管体制机制的意见》(国办函〔2017〕84号)等文件中有明确规定。)

此外,中国金融行业的各类自律组织、协会充分发挥组织作用。制定了多项反洗钱工作指引,有效的指导了金融机构反洗钱工作。如中国互联网金融协会成立了互联网金融反洗钱专业委员会,出台《网络小额贷款从业机构反洗钱和反恐怖融资工作指引》,发布了《互联网金融从业机构反洗钱和反恐怖融资风险管理及内控框架指引手册》;中国期货协会出台《中国期货业协会会员单位反洗钱工作指引》;中国证券协会出台《中国证券业协会会员反洗钱工作指引》等等。

  • 增强反洗钱行政处罚惩戒

变化内容:

调整法律责任中关于违法行为的罚款幅度,提高违法责任与处罚的匹配程度;将“未按照规定建立健全内控制度和风险管理政策”和“未按照规定执行反洗钱特别预防措施”等违法行为纳入处罚范围;完善反洗钱处罚类型,增加警告处罚;增加对其他单位和个人违法行为的法律责任。

  • 处罚情形

《反洗钱法》三十一条中属于警告的未建立反洗钱内控制度、指定内设部门、反洗钱培训作升级为处罚项外,新增了未有效实施反洗钱内控制度、未根据经营规模和洗钱风险状况配备相应人力资源、未评估风险状况并制定相适应的风险管理措施的、反洗钱相关系统存在机制性缺陷的、未有效开展内部审计或者独立审计,监督检查反洗钱内部控制制度的有效实施的、其他反洗钱内部控制机制不健全的情形等几类可处罚情形。基本涵盖了反洗钱控制措施有效性指标。

所以,未来如果反洗钱内控制度未全部有效实施会被处罚,不再是有套反洗钱制度就万事大吉;人力资源配置不充足会被处罚,还未配置专岗的要尽快整改;洗钱风险评估和结果运用不到位的要被处罚,所以要尽快、尽早的保质保量完成;审计部门反洗钱审计范围不全、蜻蜓点水的会被处罚,所以审计条线的反洗钱业务水平要加紧提升;开展了反洗钱培训,但内容老旧、不适用、效果不好等会被处罚,所以要加快内部反洗钱培训人才队伍建设,培训与测试结合等等。

  • 处罚措施

《反洗钱法修订草案》规定的处罚措施较《反洗钱法》主要是新增了有违法所得的,没收违法所得。此条处罚措施对金融机构来说,主要的影响是会大大提升罚没金额。例如:在2020年,某支付公司因为涉及未严格落实特约商户实名制,存在资料不实商户;未对购买预付卡的客户进行有效身份识别等原因,被罚款和没收违法所得共计1.16亿元。

  • 其他修改内容:有关“受益所有人”

变化内容:

给出“受益所有人”定义,提出受益所有人身份信息识别要求;明确“预防和遏制恐怖主义融资活动适用本法”;完善金融机构内部控制、客户尽职调查等义务要求;根据当前机构类型完善金融机构定义;进一步完善部门间信息共享相关规定。

相关解读:

《反洗钱法修订草案》第十七条规定:公司、企业等市场主体应当通过市场监督管理部门有关信息系统报送受益所有人信息。相关专家认为,此条规定短期内效果不会很明显,但是至少是与国际接轨了,若在企业工商年检过程中,强制要求登记受益所有人信息,金融机构的工作将会减轻不少。但是,对于金融机构专业人才都没有理清的受益所有人识别标准,一般的公司、企业登记的受益所有人信息质量着实会令人堪忧。

据了解,除推进《反洗钱法》修订工作之外,央行2021年的反洗钱工作重点还包括大力加强反洗钱协调机制建设,提升各部门反洗钱工作合力;积极实施风险为本反洗钱监管,提升反洗钱监管质量和成效;充分发挥反洗钱调查和监测分析优势,有效打击洗钱犯罪及各类上游犯罪;积极参与国际反洗钱治理,稳步推进FATF互评估后续整改;切实加强反洗钱队伍建设,不断提升履职能力等多个方面。

参考文献

https://finance.sina.com.cn/money/bank/bank_hydt/2021-06-01/doc-ikmxzfmm5942397.shtml

https://www.zhihu.com/question/462598211/answer/1919347037

https://finance.sina.com.cn/tech/2021-06-02/doc-ikqcfnaz8736679.shtml

https://finance.sina.com.cn/money/bank/bank_hydt/2021-06-01/doc-ikmxzfmm5942445.shtml

中华人民共和国反洗钱法(修订草案公开征求意见稿)

关于《中华人民共和国反洗钱法(修订草案公开征求意见稿)》的说明

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